Post on 16/07/2020

เจ้าหน้าที่ทูต เอกสิทธิ์และความคุ้มกันทางทูต ที่ถูกใช้ในทางที่ผิด

“ตัวบุคคลของตัวแทนทางทูตจะถูกละเมิดมิได้ ตัวแทนทางทูตจะไม่ถูกจับกุมหรือกักขังในรูปแบบใด รัฐผู้รับจะปฏิบัติต่อตัวแทนทางทูตด้วยความเคารพตามสมควร และจะดำเนินการที่เหมาะสมทั้งมวลที่จะป้องกันการประทุษร้ายใด ๆ ต่อตัวบุคคล เสรีภาพ หรือเกียรติของตัวแทนทางทูต” 

จาก มาตรา 29 อนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยความสัมพันธ์ทางทูต

เอกสิทธิ์และความคุ้มกันทางทูต เดิมเป็นธรรมเนียมหรือมารยาทที่แต่ละประเทศถือปฏิบัติต่อกัน เพื่อให้ความมั่นใจว่า ทูตที่ต้องไปปฏิบัติภารกิจในต่างเมืองนั้นจะมีอิสระและความปลอดภัย แม้แต่ในภาวะที่รัฐทั้งสองมีปัญหาต่อกัน ทูตก็จะไม่ถูกจับเป็นตัวประกัน หรือใช้เป็นเงื่อนไขในการบีบบังคับให้อีกฝ่ายปฏิบัติตามข้อเรียกร้องใด ๆ และส่งเสริมการแก้ปัญหาผ่านช่องทางของการพูดคุย

(แต่ทั้งนี้ มารยาทเช่นว่าอาจจะเป็นของใหม่สำหรับสังคมไทย เพราะหากไปเปิดดูพงศาวดารสมัยพระเจ้าปราสาททอง เมื่อพระองค์ซึ่งเดิมเป็นออกญากลาโหมทำรัฐประหารขึ้นครองราชย์แล้ว ก็ได้ทรงประกอบพิธีลบศักราชพร้อมเชิญชวนให้อาณาจักรรอบข้างถือศักราชตามพระองค์ แต่ปรากฏว่า พระเจ้ากรุงอังวะไม่เอาด้วย เห็นว่าเปลี่ยนแล้วจะ “ฟั่นเฟือน” ไป ความซวยจึงมาถึงทูตพม่าผู้ถือสาส์น เพราะเมื่อมีงานเลี้ยงพระราชทาน ทูตพม่าไม่ยอมกินอาหารตามธรรมเนียมพม่าเวลาไปงานศพ [ทูตมางานพระศพด้วย] พระองค์จึงมีพระกรุณาให้ต่อว่าแขกเมือง แล้วให้เอาของพระราชทานรดหัว ก่อนขับออกจากพระราชอาณาจักรไป)

 

อภิสิทธิ์ทูตมาจากไหน?

หนึ่งในทฤษฎีที่อธิบายที่มาของการมอบอภิสิทธิ์ให้กับทูตของรัฐต่าง ๆ ก็คือ ทูตคือตัวแทนต่างพระองค์ของ “กษัตริย์” ซึ่งเป็นองค์อธิปัตย์ของรัฐผู้ส่ง แต่ปัจจุบันประชาชนเป็นผู้ปกครองตนเองเสียมาก ความคิดเรื่องความศักดิ์สิทธิ์ของสถาบันจึงเลือนลางไปทีละน้อย ทฤษฎีที่บอกว่า ทูตคนหนึ่งมีอำนาจอธิปัตย์เหนือดินแดนอื่นจึงไม่ได้รับความนิยมอีกต่อไป

ทฤษฎีต่อมาคือ สิทธิสภาพนอกอาณาเขต เป็นการอธิบายว่า ทูตยังอยู่ในดินแดนของรัฐผู้ส่ง แม้ว่าในความเป็นจริง ทูตจะอยู่ในอาณาเขตของรัฐผู้รับก็ตาม ทำให้ทูตไม่ตกอยู่ใต้บังคับของกฎหมายในรัฐของผู้รับ แต่ยังต้องรับผิดตามกฎหมายในรัฐของตนเองอยู่ 

และอีกทฤษฎีคือ เรื่องของความจำเป็นเพื่อการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อให้เจ้าหน้าที่ทูตสามารถปฏิบัติภารกิจต่าง ๆ ได้โดยสะดวก ภายใต้กรอบการทำงานของความเป็นทูต ไม่ได้ให้อภิสิทธิ์ต่อตัวบุคคล ขณะเดียวกันก็เพื่อส่งเสริมความสัมพันธ์อันดีระหว่างรัฐผู้ส่งและรัฐผู้รับ ไม่ให้คดีความกลายเป็นตัวขัดขวาง 

เอกสิทธิ์และความคุ้มกันของทูตในอดีตด้วยความที่เป็นธรรมเนียมที่ถือกันโดยขาดมาตรฐานกลาง และบางรัฐก็ไม่ได้รู้จักธรรมเนียมนี้มาก่อน บางครั้งรัฐใหญ่ก็ฉวยโอกาสบีบบังคับรัฐเล็กที่ไม่รู้ธรรมเนียม หรือขาดอำนาจต่อรองให้มอบอภิสิทธิ์ให้กับฝ่ายตนมากกว่า จนกระทั่งหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จึงได้มีการสร้างมาตรฐานกลางขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษร ตามอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยความสัมพันธ์ทางทูต 1961 ซึ่งในปัจจุบันทุกประเทศในโลกต่างให้สัตยาบันกับอนุสัญญาฉบับนี้

 

ช่องโหว่ของการให้อภิสิทธิ์ทูต

แน่นอนว่า ในสังคมทูตก็มีทั้งทูตที่ดีและทูตที่ไม่ดี เราไม่อาจคาดหวังได้ว่าทูตทุกคนจะเป็นคนดี แม้จะทำอะไรก็ไม่ถูกดำเนินคดี แต่ก็ยังรักษากฎหมายในประเทศที่ถูกส่งไปประจำการอย่างเคร่งครัด และจากการศึกษาในต่างประเทศก็พบว่า เจ้าหน้าที่ทูตจำนวนมากใช้อภิสิทธิ์ที่ตนได้รับไปในทางที่มิชอบตั้งแต่เบาไปหาหนัก

“มองเผิน ๆ ความคุ้มกันทางทูตเพียงแค่ช่วยให้ทูตพ้นจากการโดนใบสั่งจอดรถในที่ห้ามจอด แม้ว่ามันจะเป็นปัญหาใหญ่ในนครต่าง ๆ อย่าง วอชิงตัน ดี.ซี. นิวยอร์ก และลอนดอน ซึ่งเป็นที่ตั้งของกิจการทางการทูตขนาดใหญ่อย่างไม่คาดคิด และจากคำให้การของเหยื่ออาชญากรรมของทูตก็ทำให้เห็นว่า อันตรายมันหนักหนากว่าที่คิด เจ้าหน้าที่ทูต สมาชิกครอบครัว คนรับใช้ส่วนตัว และพนักงาน สามารถหนีการดำเนินคดีในอาชญากรรม ตั้งแต่เมาแล้วขับ ขโมยของในร้าน ทำร้ายร่างกาย จำหน่ายยาเสพติด ลักพาตัว ข่มขืน ใช้แรงงานทาส หรือแม้กระทั่งฆ่าคนตาย” 

มิตเชล รอสส (Mitchell Ross) นักกฎหมายที่ศึกษาปัญหาเรื่องความคุ้มกันทางทูต กล่าวใน “Rethinking Diplomatic Immunity: A Review of Remedial Approaches to Address the Abuses of Diplomatic Privileges and Immunities” (American University International Law Review)

ตัวอย่างคดีความที่ก่อโดยทูต เช่น ในปี 1987 ทูตปาปัวนิวกินีเมาแล้วขับรถชนรถ 4 คัน ทำให้มีผู้ได้รับบาดเจ็บสาหัส 1 คน ปาปัวนิวกินีรีบเรียกตัวทูตกลับก่อนที่จะมีการดำเนินคดีใด ๆ 

รายงานในปี 1984 พบเจ้าหน้าที่โซเวียตมีส่วนกับการขโมยของในร้านค้าหลายครั้ง ในปี 1986 ทูตอิหร่านประจำสหประชาชาติถูกจับขณะพยายามขโมยเสื้อกันฝนในห้างสรรพสินค้าของนิวยอร์ก 

ในปี 1983 หลานชายของทูตบราซิลก่อเหตุยิงผู้อื่นในไนต์คลับ แต่คดีถูกยกไปเมื่อศาลชี้ว่าไม่มีอำนาจในการพิจารณาคดี เนื่องจากผู้ก่อเหตุมีความคุ้มกันทางทูต

ในคดี United States v. Chindawongse ก็เป็นตัวอย่างของความพยายามอ้างความคุ้มกันทางทูตของเจ้าหน้าที่กงสุลไทยประจำชิคาโกรายหนึ่ง ให้พ้นจากคดีขนเฮโรอีน แต่ศาลสหรัฐฯ ชี้ว่า เจ้าหน้าที่กงสุลไม่ได้รับความคุ้มกันอย่างเด็ดขาดเหมือนเจ้าหน้าที่ทูตประจำกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ศาลจึงมีอำนาจในการพิจารณาคดี

คดีลักพาตัวที่โด่งดังก็คือ กรณีเมื่อปี 1984 ที่เจ้าหน้าที่ทูตไนจีเรียและสายลับมอสสาด ร่วมกันลักพาตัวอดีตรัฐมนตรีที่ลี้ภัยอยู่ในอังกฤษ จับยัด “ถุงทางทูต” (diplomatic bag – ซึ่งได้รับความคุ้มกันจากการตรวจค้น) เพื่อส่งกลับประเทศ แต่ไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากติดขัดเรื่องเอกสารยืนยันสถานะถุงทางทูต จึงมาตกม้าตายที่ด่านศุลกากร

ปี 1984 มีรายงานว่า เจ้าชายซาอุฯ จับคนงานไว้ใช้งานเยี่ยงทาส ต้องทำงานวันละ 20 ชั่วโมง และห้ามติดต่อกับโลกภายนอก ตอนนั้นเจ้าชายรายนี้ไม่ได้มีความคุ้มกันทางทูต เจ้าหน้าที่ตำรวจก็เข้าไปตรวจค้นอย่างถูกต้องมีหมายจับ แต่เจ้าชายขัดขืนด้วยกำลัง ภายหลังยังฟ้องเรียกค่าเสียหายกว่า 200 ล้านดอลลาร์ ตำรวจฟ้องเรียกค่าเสียหายกลับจากการได้รับบาดเจ็บ แต่สหรัฐฯ ให้ความคุ้มกันทางทูตย้อนหลังกับเจ้าชายรายนี้ คดีหลังจึงถูกยกไป

ในปี 1981 ลูกชายเจ้าหน้าที่ทูตระดับล่างของกานาประจำสหประชาชาติในนิวยอร์ก ก่อเหตุข่มขืนและชิงทรัพย์ไม่น้อยกว่า 15 คดี วัยรุ่นรายนี้สมัครใจเดินทางกลับบ้านเกิดเอง ขณะเดียวกันก็ไม่ถูกดำเนินคดีใด ๆ ในบ้านเกิด

ปี 1984 มีการชุมนุมประท้วงที่หน้าสถานทูตลิเบียในกรุงลอนดอน เจ้าหน้าที่ตำรวจหญิงรายหนึ่งที่ประจำการอยู่ใกล้กับสถานทูต ถูกกระสุนที่ยิงออกมาจากสถานทูตถึงแก่ความตาย ก่อนหน้านั้นสถานทูตลิเบียกลายเป็นศูนย์บัญชาการกำจัดผู้ลี้ภัยชาวลิเบีย ที่ต่อต้านผู้นำเผด็จการมูอัมมาร์ กัดดาฟี หลังพลเรือนของตนเสียชีวิต อังกฤษทำได้เพียงตัดสัมพันธ์ทางการทูต แล้วให้เจ้าหน้าที่ทูตลิเบียกลับบ้านโดยสวัสดิภาพ

จะเห็นได้ว่า ความคุ้มกันทางการทูตหากถูกใช้ในทางที่ผิดแล้ว ความเสียหายจะรุนแรงอย่างมาก ทางแก้ภายใต้กติกาปัจจุบันมีเพียงแค่การสั่งให้เจ้าหน้าที่ทูตที่ก่อความเสียหายเป็นบุคคลไม่พึงปรารถนาแล้วเนรเทศ หรือรัฐผู้ส่งตัวทูตอาจประกาศถอนความคุ้มกันทางทูตให้กับทูตที่ก่อความเสียหายก็ได้ แต่ก็เป็นกรณีที่เกิดขึ้นน้อยมาก 

ขณะที่ผู้เสียหายจากการกระทำของทูตก็มักไม่ได้รับการเยียวยา เพราะจะไปหาคนรับผิดที่ไหนก็ไม่ได้ ต่อให้ทูตถูกเนรเทศ การตามไปฟ้องถึงบ้านเกิดทูตก็เป็นเรื่องที่แทบพ้นวิสัย จึงนับเป็นเรื่อง “อยุติธรรม” อย่างรุนแรง แต่สำหรับผู้มีอำนาจที่ไม่ได้รับผลกระทบจากความเสียหายนั้นโดยตรง ย่อมมองเห็นว่า ความอยุติธรรมที่ประชาชนในประเทศของตนได้รับเป็นเรื่อง “จิ๊บจ๊อย” หากนำไปเทียบกับอภิสิทธิ์ทางการทูตที่ตนจะได้ในประเทศนั้น ๆ 


ผู้เขียนเนื้อหาด้านประวัติศาสตร์ สังคม และต่างประเทศ

Related

ฮอร์เก ราฟาเอล วิเดลา: เผด็จการอาร์เจนตินาผู้ขึ้นชื่อเรื่องการบังคับสูญหาย

การปฏิวัติฝรั่งเศส 1789 : การทลายเรือนจำเพื่อหมุดหมายของเสรีภาพและเท่าเทียม

ชวน หลีกภัย นักการเมืองครึ่งศตวรรษ ในรอยทาง “เย็นลมป่า”

เสกสรรค์ ประเสริฐกุล – ฝันค้างเดือนตุลา: …และยังคงเป็นเช่นนั้นจนถึงวันนี้

นิโคไล เชาเชสกู: ผู้นำเผด็จการโรมาเนียที่ถูกสั่งประหารโดยประชาชน

พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ นายทหาร “ตำนานจ๊อด” แห่งประวัติศาสตร์การเมืองไทย

ลัดดา แทมมี ดักเวิร์ธ กับโอกาสเป็นรองประธานาธิบดีหญิงผิวสีคนแรก

ซูลกีฟลี มูฮัมหมัด อัล-บากรี: รัฐมนตรีที่คิดว่าผู้หลากหลายทางเพศควรถูกจับไปรักษา