ผลวิจัย ‘บทเรียนสองทศวรรษปฏิรูปการศึกษาไทย’ ชี้กลไกการเมืองลดเหลื่อมล้ำ

ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม โดยการสนับสนุนของ กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) จัดสัมมนาสาธารณะในหัวข้อ ‘บทเรียนสองทศวรรษปฏิรูปการศึกษาไทย’ เพื่อนำเสนอผลการศึกษาวิจัยกระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาของประเทศไทย ผ่านมุมมองการวิเคราะห์แบบเศรษฐศาสตร์สถาบัน โดยจุดประสงค์ของการวิจัยครั้งนี้ เพื่อเผยแพร่องค์ความรู้และกลยุทธ์ในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบาย และนำไปสู่ความเข้าใจทิศทางการปฏิรูปการศึกษาในแง่มุมต่าง ๆ 

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร ปีติดล ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะผู้วิจัย ได้บรรยายถึงปูมหลังของการปฏิรูปการศึกษาไทยในแต่ละยุคเพื่อให้เห็นภาพรวม โดยแบ่งได้เป็น 3 ยุค ได้แก่ ยุคแรก คือการปฏิรูปการศึกษาไทย พ.ศ. 2542 ยุคที่สอง คือการปฏิรูปการศึกษาทศวรรษที่ 2 พ.ศ. 2552 และยุคที่สาม คือการปฏิรูปการศึกษาไทยหลัง พ.ศ. 2557

“จากการวิจัยพบว่าการปฏิรูปการศึกษาไทยเกิดขึ้นมานานกว่า 2 ทศวรรษแล้ว แต่ยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายด้วยเหตุผลหลายประการ ทั้งปัญหาการไม่ลงรอยกันระหว่างตัวแสดงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการทำนโยบาย การจัดการนโยบายที่ไม่มีประสิทธิภาพ การให้เงินสนับสนุนที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างโรงเรียนรัฐและเอกชน เป็นต้น อีกทั้งที่ผ่านมายังไม่มีการศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายอย่างเป็นระบบ ผ่านกรอบการวิเคราะห์ที่เหมาะสม”

ด้วยเหตุนี้ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร จึงได้ทำการวิเคราะห์ผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์การเมือง เนื่องด้วยมองว่าการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเป็นกระบวนการทางการเมืองที่ต้องปฏิสัมพันธ์กับผู้เกี่ยวข้อง ทั้งในแง่ผลประโยชน์ บทบาท และอำนาจหน้าที่ที่แตกต่างกันไป ดังนั้นการปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการปฏิรูปการศึกษาจึงจำเป็นต้องเข้าใจสภาพข้างต้น และมีกลยุทธ์ในการเปลี่ยนสภาพแวดล้อม รวมไปถึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกำหนดนโยบาย

“กรอบวิเคราะห์ของเศรษฐศาสตร์การเมืองไม่ได้มุ่งเป้าไปยังคำถามที่ว่า นโยบายที่ดีคืออะไร แต่คำถามสำคัญคือ นโยบายที่ดีคือจะเกิดขึ้นได้อย่างไร”

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร ชี้ว่าคุณลักษณะสำคัญในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองของกระบวนการกำหนดนโยบายด้านการศึกษาไทยล้วนมีนัยสำคัญต่อการผลักดันนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการลดความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษา พร้อมทั้งสรุปว่าความท้าทายพื้นฐานที่นโยบายลดความเหลื่อมล้ำต้องเผชิญก็คือ 1) การแก้ไขดุลอำนาจระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ที่ในหลายกรณีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมีอำนาจในการต่อรองไม่เท่าเทียมกัน 2) การปรับปัจจัยเชิงสถาบันในการจัดสรรทรัพยากร เพื่อให้มีการใช้ทรัพยากรในระบบการศึกษามีประสิทธิภาพมากขึ้น 3) การเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจในระบบการศึกษาไทย และ 4) การพัฒนาปัจจัยหนุนเสริม เพื่อให้การดำเนินนโยบายการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำมีประสิทธิภาพมากขึ้น

จากนั้น ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ธร ได้นำเสนอกลยุทธ์ปรับนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา โดยแบ่งเป็น 3 ขั้นตอน ได้แก่

1. การผลักดันการปฏิรูปการศึกษาผ่านกลไกทางการเมือง ต้องเพิ่มแรงจูงใจให้ผู้เล่นในระบบการเมืองหันมาให้ความสำคัญต่อการปรับปรุงนโยบาย รวมไปถึงเพิ่มบทบาทของผู้เล่นสาธารณะเพื่อหนุนเสริม 
2. การขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษา ต้องข้ามพ้นข้อจำกัดของโครงสร้างระบบราชการ โดยเฉพาะการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในระบบงบประมาณ 
3. การต่อรองในกลไกการตัดสินใจนโยบายย่อย เพื่อรักษานโยบายหลักในการปฏิรูป

ถัดมา รองศาสตราจารย์ ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร รองศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองและการพัฒนา ประจำ National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) นำเสนอข้อมูลวิจัยในหัวข้อ ‘ปัจจัยเชิงสถาบัน: ตลาดการปฏิรูปการศึกษาและนัยต่อความเหลื่อมล้ำ’ โดยชี้ให้เห็นบทบาทของสถาบันทางการเมืองไทย ทั้งเรื่องความไม่ลงรอยระหว่างความคาดหวังของสถาบันการเมืองที่มีต่อกระทรวงศึกษาธิการ ที่นักการเมืองมักมองกระทรวงศึกษาธิการเป็นทางผ่านมากกว่ามุ่งหวังจะเข้ามาพัฒนาการศึกษา งบของกระทรวงศึกษาธิการที่จำกัดทำให้การจัดการนโยบายไม่มีประสิทธิภาพมากนัก เพราะแม้งบประมาณจะมีมาก แต่ส่วนใหญ่ถูกใช้ไปกับค่าจ้างบุคลากร รวมไปถึงสะท้อนภาพปัญหาของตัวแสดงในแต่ละฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำนโยบายการศึกษา

ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ นักวิจัยอาวุโสประจำสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวในหัวข้อ ‘ผลประโยชน์และบทบาทของผู้เล่นในกระบวนการปฏิรูปการศึกษา’ โดยยกกรณีศึกษา 2 กรณีคือ 1) การจัดสรรงบอุดหนุนแก่นักเรียนในโรงเรียนเอกชนและรัฐ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำในการให้เงินสนับสนุนแก่นักเรียนที่ไม่เท่าเทียมกัน และ 2) การจัดสรรเงินอุดหนุนช่วยเหลือนักเรียนยากจนหลังปี 2560 พบว่ามีแนวโน้มในการจัดสรรที่ดีขึ้น โดยการให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากจนในปี 2562 และปี 2563 อยู่ที่ร้อยละ 1.6 เมื่อเทียบกับการให้เงินอุดหนุนนักเรียนยากจนในปี 2559 ที่อยู่ที่ร้อยละ 0.5 เท่านั้น สอดคล้องกับการมีกฎหมายกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา ที่มีเป้าหมายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาตั้งแต่ปี 2561 เป็นต้นมา

ทั้งสองกรณีนี้ ศุภณัฏฐ์เน้นว่า กลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการปฏิรูปการศึกษาจะต้องร่วมมีบทบาท ทั้งใน ‘ระบบตัดสินใจเชิงนโยบายระดับชาติ’ (macro-policymaking system) โดยการกำหนดวาระ แนวทางปฏิรูป หรือที่เรียกว่า ‘มโนทัศน์ทางนโยบาย’ เช่น การออกกฎหมายว่าด้วยหลักการสร้างความเสมอภาค และต้องมีบทบาทใน ‘ระบบตัดสินใจย่อย’ (policy-subsystem) เช่น ออกแบบวิธีการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการปฏิรูปการศึกษา

ทางด้าน ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นภนต์ ภุมมา อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวในหัวข้อคือ ‘บทบาทของเรื่องเล่า (narratives) กับการปฏิรูปการศึกษาไทย’ โดยฉายภาพให้เห็นเรื่องเล่าชุดต่าง ๆ ที่ถูกเล่าอยู่ในการศึกษาไทยเป็นเวลานาน โดยเรื่องเล่าชุดต่าง ๆ นั้นล้วนดำเนินไปใต้ร่มใหญ่ว่าด้วยการศึกษาของชาติ ภายใต้โครงเรื่องหลักคือ การศึกษาในปัจจุบันยังไม่มีประสิทธิภาพและสภาพแวดล้อมในการศึกษาไทยผันแปรไปโดยตลอด ทำให้ต้องมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายอยู่เสมอ และคติสำคัญของเรื่องเหล่าเล่านี้คือ ไม่ว่าจะอย่างไรก็ต้องมีการปฏิรูปการศึกษาให้สำเร็จจงได้

อ่านรายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษา เพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน ได้ที่นี่