พระยากัลยาณไมตรี เจ้าของร่างธรรมนูญการปกครองสมัย ร. 7 (ที่ไม่ได้ใช้งาน)

ฟรานซิส บี. แซร์ เป็นชาวอเมริกันซึ่งเป็นที่รู้จักกันในบ้านเกิดของเขาในฐานะ "ลูกเขย" ของ วูดโรว์ วิลสัน อดีตประธานาธิบดีคนที่ 28 ของสหรัฐฯ ขณะเดียวกัน แซร์ยังเป็นผู้สร้างคุณงามความดีให้กับสยามหลายประการ โดยเฉพาะการเจรจาคลี่คลายปัญหาสนธิสัญญาที่ไม่เท่าเทียมกับชาติตะวันตก พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 จึงพระราชทานบรรดาศักดิ์ให้เป็น "พระยากัลยาณไมตรี"

บ้านเกิดของแซร์อยู่ที่เซาธ์เบธเลเฮม ในเพนซิลเวเนีย เรียนจบด้านกฎหมายจากฮาร์วาร์ด เมื่อปี ค.ศ. 1912 เริ่มงานด้านกฎหมายด้วยการเป็นผู้ช่วยอัยการแห่งนิวยอร์กเคาตี ความสนใจในงานด้านการกุศลทำให้เขาได้พบกับ "เจสซี" ลูกสาวของวิลสัน และได้แต่งงานกันที่ทำเนียบขาวในปี 1913 ก่อนที่เขาจะออกไปเป็นอาจารย์สอนที่ฮาร์วาร์ดในปี 1917 หนึ่งปีหลังจากนั้นเขาก็จบดอกเตอร์

เมื่อถึงฤดูหนาวในปี 1923 แซร์ได้รับข้อเสนอจากคณบดีโรงเรียนกฎหมายฮาร์วาร์ดให้ไปเป็นที่ปรึกษาพระเจ้าแผ่นดินสยาม ซึ่งเขาตอบตกลงด้วยอยากเผชิญกับความแปลกใหม่ โดยเข้ามาอยู่ใต้บังคับบัญชาของพระองค์เจ้าไตรทศประพันธ์ (ภายหลังได้รับสถาปนาเป็น พระวรวงศ์เธอ กรมหมื่นเทววงศวโรทัย) เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศสมัยนั้น

แซร์เล่าถึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ในอัตชีวประวัติของเขา (Glad Adventure) ว่า "ข้าพเจ้ามีความสนิทสนมกับองค์พระเจ้าอยู่หัวพระองค์นั้นเป็นอย่างดีเยี่ยมทีเดียว สามารถถวายจดหมายส่วนตัวโดยตรงก็บ่อย ๆ พระองค์จะทรงอักษรตอบด้วยฝีพระหัตถ์เอง ซึ่งบางทีก็ยาวตั้ง 12 หรือ 15 หน้ากระดาษ พระองค์ทรงภาษาอังกฤษอย่างดีเลิศ เมื่อพระองค์ทรงศึกษาอยู่ที่มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์นั้น ทรงโปรดปรานวรรณกรรมเชกสเปียร์มาก เคยมีพระราชปรารถนาจะแปลบทละครเชกสเปียร์ออกเป็นภาษาไทย"

แซร์บรรยายถึงสภาพบ้านเมืองสยามที่เขาได้เห็นไว้อย่างสวยงาม เขาบอกว่าเมืองสยามนั้นอุดมสมบูรณ์ด้วยทรัพยากรธรรมชาติ มีผลผลิตข้าวเหลือบริโภคปี ๆ หนึ่งเกือบสองล้านตัน ชาวนา "ส่วนใหญ่" ล้วนมี "โฉนดที่ดิน" ในที่ทำกินของตนเอง และยังบอกว่า

"ข้าพเจ้าเชื่อเหลือเกินว่าในประวัติศาสตร์ของประเทศสยามจะต้องไม่เคยมีการก่อกำเริบของราษฎรเลยสักครั้งเดียว" (ซึ่งเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน)

ภารกิจสำคัญของแซร์ในสมัยรัชกาลที่ 6 คือการเจรจาแก้ไขสนธิสัญญากับชาติตะวันตก ซึ่งไทยเสียเปรียบอย่างมากในหลายด้าน โดยเฉพาะปัญหาสิทธิสภาพนอกอาณาเขต

การที่สยามได้เข้าร่วมรบกับฝ่ายสัมพันธมิตรในสงครามโลกครั้งที่ 1 มีส่วนทำให้การแก้ปัญหานี้มีความเป็นไปได้มากขึ้น เพราะสนธิสัญญาที่มีกับคู่สงครามอย่างเยอรมนีและออสเตรียก็เป็นอันยกเลิกไปโดยปริยาย ฝ่ายสัมพันธมิตรอย่างสหรัฐฯ เองก็เห็นชอบกับการยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขตกับสยาม เมื่อสยามทำการปรับปรุงระบบกฎหมายให้ทันสมัย แต่ชาติพันธมิตรอื่น ๆ อย่างเช่นฝรั่งเศส หรืออังกฤษ ยังไม่ยอมเลิกง่าย ๆ แซร์จึงต้องเดินทางไปยังยุโรปเพื่อทำการเจรจากับชาติเหล่านี้ ซึ่งเขาก็สามารถโน้มน้าวให้ชาติต่าง ๆ ยอมทำสนธิสัญญาฉบับใหม่ (ซึ่งมีลักษณะเป็นการสละสิทธิพิเศษในสนธิสัญญาเก่าตามเงื่อนไขอย่างค่อยเป็นค่อยไป) ได้สำเร็จลุล่วง

หลังการผลัดแผ่นดินในปี 1925 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 พระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ทรงมีพระราชประสงค์ให้แซร์กลับมาช่วยราชการอีกครั้ง (เดิมทีสัญญาของแซร์กับสยามมีแค่ปีเดียว แต่เขาได้ต่อสัญญาอีกปีเพื่อทำการเจรจาแก้ไขสนธิสัญญากับประเทศในยุโรป) แซร์จึงเดินทางกลับมาไทยในปี 1926 ดังที่เขากล่าวในอัตชีวประวัติว่า

"ผมไม่อาจลืมสยาม ใจผมยังคงนึกถึงตะวันออกไกลอยู่เสมอ ในเดือนพฤศจิกายน 1925 พระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 6 ซึ่งผมเคยถวายงานรับใช้ได้เสด็จสวรรคต บัลลังก์ของพระองค์สืบทอดถึงเจ้าฟ้าประชาธิปก ผู้เป็นอนุชาต่างพระราชมารดา [เป็นความเข้าใจผิดของแซร์ จริง ๆ แล้วกษัตริย์ทั้งสองพระองค์ทรงมีพระราชมารดาพระองค์เดียวกัน] และพระเจ้าอยู่หัวประชาธิปกก็ทรงมีพระราชประสงค์อย่างแรงกล้าที่จะให้ผมกลับไปยังสยาม แม้ผมไม่อาจละทิ้งงานที่ฮาร์วาร์ดได้ ในช่วงวันหยุดซัมเมอร์ปี 1926 ผมก็เดินทางไปกรุงเทพฯ เพื่อสนทนาและถวายคำปรึกษาตามพระราชประสงค์ถึงการปฏิรูปธรรมนูญการปกครองซึ่งมีการเรียกร้องกันมาก"

รัชกาลที่ 7 ทรงมีพระราชหัตถเลขาไปถึงแซร์ เป็นคำถาม 9 ข้อ ซึ่งพระองค์ทรงขอให้แซร์ตอบกลับเป็นลายลักษณ์อักษรเช่นกัน โดยสองคำถามแรกเป็นเรื่องเกี่ยวกับการสืบทอดราชบัลลังก์ ส่วนข้อที่ 3 และ 4 เป็นเรื่องเกี่ยวกับระบบการปกครอง มีความว่า

"คำถามที่ 3 ประเทศนี้จำเป็นต้องมีระบบรัฐสภาเข้าสักวันหนึ่ง คำถามคือรัฐบาลในระบบรัฐสภาแบบแองโกล-แซกซอน เหมาะสมกับชาวตะวันออกหรือไม่?

"คำถามที่ 4 ประเทศนี้พร้อมที่จะมีรัฐบาลที่มาจากตัวแทนของประชาชนหรือยัง?

พร้อมกันนี้ พระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 7 ทรงให้พระราชวินิจฉัยเพิ่มเติมด้วยว่า "ในคำถามที่ 3 นั้นข้าพเจ้าเองยังไม่แน่ใจนัก ส่วนคำถามที่ 4 โดยความเห็นส่วนตัวข้าพเจ้าขอย้ำว่าไม่"

แซร์เมื่อได้อ่านแล้วจึงได้ถวายความเห็นเกี่ยวกับโครงสร้างที่เหมาะสมของรัฐบาลสำหรับสยามในสมัยนั้นว่า

"ข้าพเจ้าไม่คิดว่าการพิจารณาให้มีระบบรัฐสภาโดยสมาชิกมีที่มาจากประชาชนนั้นเป็นสิ่งที่พึงปฏิบัติได้ในสยาม ณ เวลานี้ ระบบรัฐสภาที่สามารถทำงานได้นั้นขึ้นอยู่กับผู้ลงคะแนนเสียงที่มีการศึกษา หากปราศจากการควบคุมอย่างชาญฉลาดโดยประชาชนแล้ว องค์กรเช่นนี้ย่อมเสื่อมทรามลงกลายเป็นองค์กรทุจริตและเผด็จอำนาจเป็นแน่ จนกว่าประชาชนทั่วไปในสยามจะได้รับการศึกษาที่สูงกว่าที่เป็นอยู่ มันคงอันตรายเกินไปที่จะตั้งรัฐสภาภายใต้การควบคุมของประชาชน ด้วยเหตุนี้มันจึงเลี่ยงไม่ได้ที่อำนาจเด็ดขาดจะต้องอยู่กับสถาบันกษัตริย์ต่อไป"

พร้อมกันนี้ แซร์ยังได้แนบสิ่งที่เขาเรียกว่า "Outline of Preliminary Draft" หรือเค้าโครงเบื้องต้นว่าด้วยโครงสร้างของรัฐบาล ซึ่งมีทั้งหมด 12 ข้อ โดยข้อแรกมีความว่า

"อำนาจสูงสุดในราชอาณาจักรเป็นของพระมหากษัตริย์" และข้อสอง "พระมหากษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีผู้มีความรับผิดชอบโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์ในการบริหารงานของรัฐบาล และเป็นผู้ซึ่งอาจถูกถอดจากตำแหน่งได้ทุกเวลาโดยพระมหากษัตริย์" (อ่านรายละเอียดได้จาก: Siam's Political Future: Documents from the End of the Absolute Monarchy)

ร่างธรรมนูญการปกครองตามข้อเสนอของแซร์ จึงมีลักษณะเป็นการยืนยันรักษาระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ต่อไป ซึ่งตามความเห็นของเขาถือเป็นการปกครองที่เหมาะกับสยามที่สุดในขณะนั้น

แต่ร่างดังกล่าวก็มิได้มีการประกาศใช้แต่อย่างใด จนกระทั่งเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองในอีกหกปีต่อมา (ค.ศ. 1932 หรือ พ.ศ. 2475)

ทั้งนี้ แม้แซร์จะพ้นจากหน้าที่ในสยามไปแล้ว เขาก็ยังได้รับการยอมรับนับถือจากรัฐบาลสยามเป็นอย่างยิ่ง โดยในสมัยที่เขารับตำแหน่งข้าหลวงใหญ่ประจำฟิลิปปินส์ช่วงปลายทศวรรษที่ 1930 รายงานจากข่าวกรองอเมริกันอ้างว่าช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เวลาทูตไทยจะเดินทางข้ามมหาสมุทรแปซิฟิกก็มักจะได้รับคำสั่งให้แวะคารวะ "พระยากัลยาณไมตรี" ที่ฟิลิปปินส์อยู่เสมอ และในปี 1953 รัฐบาลของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ยังได้จัดงานเลี้ยงต้อนรับการเดินทางกลับมาเยือนเมืองไทยกว่า 30 ปีให้หลังให้กับพระยาชาวอเมริกันรายนี้อย่างสมเกียรติด้วย